Regionalismo e reestruturação no Grande ABC paulista – São Paulo uma perspectiva brasileira de governança metropolitana

1. Introdução

Presenciamos, recentemente, uma retomada do debate sobre o papel das cidades-região e das regiões metropolitanas na economia mundial. Um elemento freqüentemente apontado, nessa discussão, é o fato que as regiões metropolitanas surgem como novos atores na globalização. Representariam possíveis plataformas para a elaboração e implementação democrática de estratégias voltadas para o desenvolvimento local e a geração de trabalho e renda. Além disso, e muito em função da proximidade com os atores locais (empresas, governos locais, sindicatos e trabalhadores etc.), as áreas metropolitanas simbolizariam uma possibilidade concreta para avançar no processo de democratização da gestão pública.

No entanto, a experiência internacional, tanto na América Latina quanto na Europa e nos EUA, mostra que os atuais arranjos institucionais estão mal preparados para enfrentar os desafios da gestão metropolitana. Na realidade, reside aí um paradoxo: enquanto o tema de gestão das áreas metropolitanas vem assumindo um papel estratégico na agenda das políticas públicas, verifica-se, internacionalmente, que os atuais arcabouços institucionais não proporcionaram soluções satisfatórias para a problemática metropolitana.

Um conjunto de estudos internacionais vem apontando esse descompasso (OECD, 2001). Por exemplo, as agências internacionais de fomento, como o Banco Mundial e o BID, vêm, recentemente, elaborando pesquisas sobre a governança metropolitana e avaliam a urgência de inserir o tema no porta-fólio de atividades.

Além disso, depois de uma ausência de mais de uma década, o novo governo brasileiro está retomando o debate sobre o papel das regiões metropolitanas no contexto de desenvolvimento nacional.

Este artigo busca discutir os limites e potencialidades de novos arranjos institucionais que estão se configurando nas gestões metropolitana e regional com uma ênfase na evolução no contexto brasileiro. O restante deste artigo é estruturado em mais cinco seções. Na primeira, alegamos que um dos eixos centrais da questão regional e metropolitana é o dilema de como garantir uma ação coletiva em um jogo normalmente competitivo que envolve um conjunto de atores públicos e privados. Descrevemos a evolução de algumas das soluções que foram adotadas na Europa e nos EUA para solucionar o chamado dilema do prisioneiro. Mostramos que a abordagem na Europa evoluiu de uma busca para estruturas formais, na década de 1960, para um approach em termos de governança metropolitana, a partir de meados de década de 80. Na segunda e na terceira seção, analisamos a problemática da gestão das cidades-região brasileiras, por uma breve crítica do atual vácuo institucional em vigor no Brasil (seção 2), bem como descrevemos alguns arranjos inovadores que foram implementados na região do Grande ABC na década de 90 (seção 3). Referida cidade-região de sete municípios no Sudeste da região metropolitana de São Paulo concentra um dos maiores parques industriais do Brasil e da América Latina e, de certa maneira, simboliza a complexidade e os desafios que cercam a gestão metropolitana no país. Essa seção inclui um balanço inicial do caso do Grande ABC paulista dentro do contexto federal brasileiro. Na quarta seção, alegamos que é necessário superar dicotomias clássicas no debate sobre o tema de gestão metropolitana, enquanto, na quinta e na última seção elaboramos as conclusões finais.

2. Regionalização, metropolização e o dilema da ação coletiva

Um dos pontos centrais da questão metropolitana é de como superar a cultura de jogo de soma zero, ou seja, a percepção coletiva de um conjunto de atores públicos e privados de que o ganho de um representa necessariamente prejuízo para o outro. Essa tendência quase natural de cair em uma armadilha do jogo competitivo apresenta uma ameaça particularmente concreta em regiões metropolitanas. Vejamos o porquê.

É conhecido dos textos básicos da microeconomia que a economia de mercado não proporciona os melhores resultados para a sociedade na presença de externalidades e/ou de bens públicos. [1] É particularmente nas regiões metropolitanas que encontramos uma densidade grande de externalidades espaciais e bens públicos. Por exemplo, as questões relacionadas com o uso e ocupação do solo e o desenvolvimento de cadeias produtivas competitivas representam temas, cujo limite geográfico extrapola e transborda os limites administrativos de cada cidade. Da mesma forma, a segurança pública, as bacias hidrográficas limpas e baratas e a presença de um conjunto de redes urbanas técnicas (água, saneamento, transporte) têm características nítidas de bens públicos com elementos de indivisibilidade e não-exclusividade. À medida que crescem a freqüência dessas externalidades espaciais e a presença potencial de bens públicos, podemos inferir que aumenta a demanda por uma ação coordenada que não pode ser equacionada pelos mecanismos de mercado. Portanto, mais particularmente nas regiões metropolitanas e nas cidades-região com maior densidade populacional e complexidade das cadeias produtivas, presenciamos o surgimento de uma agenda estratégica em torno dos temas de cooperação, ação coletiva e mobilização produtiva de atores públicos e privados.

Quais foram as primeiras soluções adotadas pelos europeus para o dilema da ação regional/metropolitana a partir das décadas de 1960/1970? Uma leitura inicial mostra-nos um approach top-down principalmente baseado na busca da legitimidade funcional com pouca participação dos atores locais. Por exemplo, os chamados comprensori italianos, implantados no decorrer da década de 1970, representavam uma forma de governo regional entre a esfera das províncias e dos governos locais. No entanto, como não contaram com o apoio dos partidos políticos (que viram no projeto regional uma ameaça para sua base local do clientelismo) e dos governos locais, a iniciativa não teve muito êxito. Talvez a tentativa mais clássica de criar uma forma de governo metropolitano supra-local foi a instituição dos chamados Conselhos Metropolitanos, que foram implementados na Inglaterra, na década de 1970. Os conselheiros foram eleitos diretamente, e o conselho dispunha de certa autonomia financeira em função da disponibilidade de tributos locais. No entanto, o experimento com os conselhos metropolitanos não prosperou porque os governos locais sentiram-se ameaçados. Além disso, existiam, de fato sobreposições de atribuições entre estes últimos e a entidade metropolitana, mais particularmente na área de transporte e nas atribuições relacionadas com o uso e ocupação de solo. Conseqüentemente, os governos locais fizeram tudo para inviabilizar a tentativa. Nos anos 80, depois de uma década de experimentação, o governo Thatcher abandonou os conselhos.

A primeira safra de experimentações européias com a gestão metropolitana na década de 1970 e 1980 sofreu o que poderíamos rotular como o fetiche da institucionalização. Existia uma convicção forte na possibilidade de avançar rapidamente na direção de uma maior racionalidade funcional na provisão de serviços urbanos para o nível metropolitano (baseada em argumentos como a maior escala de provisão, redução de fragmentação etc.). A busca de uma solução institucional para equacionar o dilema da ação coletiva passava pela consolidação de estruturas municipais fragmentadas, proporcionando, assim, mais eficiência e escala na provisão de determinadas funções urbanas (redes técnicas, uso e ocupação de solo, meio ambiente etc.).

No entanto, a institucionalização baseada na busca pela legitimidade funcional mostrou-se ilusória no, contexto, italiano, inglês e francês, principalmente em função da fragilidade na base de apoio dos atores locais (governos locais, partidos, movimentos sociais etc.).

A segunda geração de experimentação européia com o tema da gestão metropolitana evidenciou uma transição para um approach de governança metropolitana. Ou seja, no cenário internacional presenciamos, a partir do final da década de 1980, em várias regiões metropolitanas, o surgimento de um conjunto de atores públicos e privados que estão se inserindo na articulação de uma série de projetos e programas de interesse comum. O que chama a atenção, nessa segunda fase de experimentações, é que o resultado das articulações não está pré-definido, mas surge após um processo intenso de negociação de agendas e posições entre os stakeholders públicos e privados.

Talvez o caso da Cità Metropolitana, em Bologna, seja paradigmático para essa evolução. Depois da frustração da experiência dos comprensori, os 48 municípios de região metropolitana de Bologna criaram uma espécie de fórum metropolitano de negociação para projetos econômicos, sociais e urbanísticos de interese comum. Alguns observadores do caso de Bologna alegam que os avanços dessa forma de planejamento metropolitano ocorram em um ritmo relativamente lento, considerando-se os prazos políticos de quatro ou cinco anos. Por outro lado, revelando-se o caráter endógeno de metropolitazação e tirando compromissos e responsabilidades dos atores públicos e privados, talvez possamos inferir que os resultados alcançados contêm um apoio real dos atores envolvidos, o que garante um maior enraizamento e independência do ciclo político italiano.

3. O contexto brasileiro e o caso do Grande ABC na região metropolitana de São Paulo

No que se refere ao quadro brasileiro, vale, em primeiro lugar, ressaltar que o tema de gestão das áreas metropolitanas ainda se encontra em um vácuo institiucional. Vale ressaltar que o país tinha, de certa maneira, uma gestão metropolitana no período militar. Organismos federais, como o Banco Nacional de Habitação, canalizavam de acordo com uma visão tecnocrata e autoritária grandes volumes de recursos financeiros para as regiões metropolitanas. A implantação de grandes conjuntos habitacionais, longe dos centros urbanos e sem infra-estrutura econômica e redes sociais, foi um dos traços mais marcantes desse padrão de intervenção metropolitana do governo federal.

A nova constituição avançou indiscutivelmente na descentralização e democratização da gestão urbana e talvez seja uma das cartas magnas, que proporciona um maior grau de autonomia para os governos locais. A constituição de 1988 consagrou também um papel estratégico para os prefeitos eleitos, que representam novos protagonistas estratégicos dentro do novo pacto federativo.

No entanto, o mesmo avanço não ocorreu com a regulamentação do tema metropolitano. A constituição brasileira relegou a responsabilidade do tema para a esfera estadual. Uma leitura crítica de autores brasileiros como Azevedo (1996) mostra-nos que as constituições estaduais não avançaram na regulamentação da matéria. Na melhor das hipóteses, fazem menção genérica ao tema, enquanto outros estados simplesmente se omitiram. Na prática, consagrou-se um vácuo institucional, pois, enquanto a esfera estadual não fez avanços na regulamentação da matéria, presenciamos um recuo do governo federal na questão metropolitana. Somente, recentemente, com a eleição do novo governo Lula, percebe-se um novo ativismo da esfera federal nesta área temática. Por exemplo, o Ministério de Cidades, a Casa Civil e o Ministério de Integração Nacional vêm elaborando uma série de debates para subsidiar a formulação de políticas metropolitanas em nível federal.

Vale ressaltar o tamanho do custo de oportunidade associado à ausência de uma política metropolitana em um país como Brasil. No cenário dos dez últimos anos, por exemplo, podemos inferir que a política de abertura descontrolada (isto é, sem políticas industrial e tecnológica compensatórias), que foi adotada pelo governo federal, repercutiu de maneira especialmente dramática nas regiões metropolitanas em termos de perdas de emprego e desestruturação das cadeias produtivas. Esse resultado mais dramático explica-se pela complexidade do parque industrial instalado nas regiões metropolitanas, o que, logicamente, gera um efeito de encadeamento mais intenso sobre a economia desses territórios.

Figura 1 – a região metropolitana de São Paulo e o Grande ABC paulista

Um dos exemplos paradigmáticos desse grande impacto da abertura descontrolada é a região do Grande ABC Paulista. A região é composta por sete municípios localizados no Sudeste da região metropolitana de São Paulo, que somam um total de 2,3 milhões de habitantes (Censo 2000, ver figura 1).

Os sete municípios apresentam uma certa homogeneidade, isto é, o Grande ABC pode ser caracterizado como uma região no sentido forte do termo. Isso se reflete principalmente nas suas dimensões econômicas e político-adminstrativas. Primeiramente, é uma região com uma importante presença da grande indústria automobilística e química, ramos que desempenharam um papel crucial na fase pós-1950 do processo de industrialização brasileira. Além disso, é uma região nitidamente política, considerando-se o fato que uma parcela expressiva de instituições, como os sindicatos (por exemplo dos metalúrgicos, dos químicos), os meios de comunicação (o jornal Diário do Grande ABC, a Revista Livre Mercado etc.) e as entidades de sociedade civil têm uma representatividade e uma preocupação que transbordam os limites deste ou daquele município. Recordamos, nesse sentido, também o papel primordial dos sindicatos do Grande ABC na fase de redemocratização das relações políticas e trabalhistas no país.

A partir da década de 90, cresce na região do Grande ABC paulista a consciência da necessidade da uma articulação regional, talvez parcialmente explicada pela percepção que se tem da profundidade do impacto das transformações sobre a região e o tamanho da crise econômica. Essa conscientização impulsiona o surgimento de várias iniciativas de aproximação entre os atores regionais voltadas para a solução de problemas comuns e, mais particularmente, àqueles relacionados com o tema de desenvolvimento econômico regional. A região também começa discutir sua própria identidade.

Em dezembro de 1990, presenciamos a criação do Consórcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduateí e Billings. O consórcio representa um fórum de articulação intermunicipal entre os sete prefeitos das cidades com o objetivo de viabilizar mecanismos de coordenação intermunicipal suprapartidária. A princípio, definiu-se que o consórcio trataria de diversos assuntos, desde a gestão ambiental, o gerenciamento e destino de resíduos sólidos até o desenvolvimento econômico local.

O consórcio perde força durante o período que vai de 1993-1996. A falta de priorização dada pelos novos prefeitos à questão regional pode ser apontada como sua principal causa. Ao mesmo tempo, entretanto, algumas iniciativas relevantes serão tomadas pela própria comunidade, refletindo a maturidade da identidade regional e a preocupação com problemas específicos da região. O chamado "Fórum da Cidadania do Grande ABC" representa, nesse sentido, uma das iniciativas mais importantes. É composto de um grande número de instituições da sociedade civil, como associações de empresas, sindicatos de trabalhadores, movimentos ecológicos e grupos ambientais, entre outros. O fórum surge na realidade de uma discussão inicial sobre as distorções na representatividade político-institucional da região, que culmina com a campanha "Vote no Grande ABC", em março de 1994. Em julho de 1994, no lançamento do Manifesto do Grande ABC, o fórum começa a se manifestar como nova instância de representatividade da região. A formalização acontece em março 1995, com a assinatura de 64 entidades da sociedade civil. A partir de sua criação, o número de organizações que faz parte da instituição cresce para mais de 100 em 1999. A princípio, o fórum pode também discutir uma gama ampla de assuntos temáticos. No entanto, no sentido de racionalizar e objetivar seus esforços, o fórum vem, a partir de 1999, enfocando o escopo dos seus assuntos temáticos e eliminando um número de sócios que não participam efetivamente da instituição. Os temas de desenvolvimento econômico e urbano de corte regional vêm assumindo um papel preponderante na sua agenda, o que também se reflete na participação ativa em todas as novas iniciativas de articulação regional, que surgiram no decorrer dos anos 90.

Com a eleição dos sete prefeitos em janeiro de 1997, todos eles preocupados com a região, um passo decisivo é dado em direção à reinternalização da dimensão regional na agenda dos governos locais. Em um primeiro momento, os prefeitos revitalizam quase imediatamente o Consórcio Intermunicipal. Em seguida, o representante da Secretaria de Ciência e Tecnologia do Governo do Estado, os sete prefeitos e a coordenação do "Fórum da Cidadania" elaboram, consensualmente, o estatuto da chamada "Câmara da Região do Grande ABC", que é criada e aprovada oficialmente no dia 12 de março de 1997, na presença das lideranças regionais mais importantes e do governo estadual.

A Câmara Regional é estruturada segundo três instâncias. Os grupos temáticos formam uma espécie de espinha dorsal do organismo, pois é aqui que os representantes dos membros discutem e formulam propostas para as dimensões físico-territorial, socioeconômica e administrativa da problemática regional. Nas reuniões periódicas, os grupos temáticos encaminham as propostas para análise e avaliação, para a chamada Coordenação Executiva, que é composta de 25 membros indicados pelo chamado Conselho Deliberativo, uma espécie de assembléia geral do organismo. Quando as propostas são aprovadas pela Coordenação Executiva, são colocadas na forma de termos de referência para acordos regionais a serem assinados pelo referido conselho.

Desde sua criação, a Câmara Regional conseguiu aprovar mais de 50 chamados acordos regionais, como resultado do referido processo de planejamento estratégico regional nas áreas temáticas de desenvolvimento econômico, social e urbanístico. Foram aprovados a implementação de um conjunto de obras para macrodrenagem, programas de crianças de rua, alfabetização de jovens e adultos e macroprogramas de infra-estrutura (sistema viário, coletor tronco), entre outros acordos regionais. Como analisaremos mais adiante ao avaliarmos o arranjo institucional no Grande ABC, vale ressaltar que nem todos os acordos saem com a mesma facilidade do papel.

Um dos acordos aprovados ainda no ano, 1997, foi a criação de uma chamada Agência de Desenvolvimento Regional. Depois de muitas negociações, criou-se, em outubro de 1998, uma agência com a forma jurídica de uma organização não-governamental e participação minoritária do setor público; o consórcio tem 49% dos direitos a voto na Diretoria Geral do organismo, enquanto os demais representantes (setor privado, universidades e instituições de capacitação e sindicatos de trabalhadores) detêm os demais 51%.

A agência tem como principal missão a revitalização econômica da região pela articulação de atividades voltadas para o fomento dos micro e pequenos empresários, sistemas de informações (para os setores privado e público) e o marketing regional. O organograma da instituição está ilustrado na figura 2.

Figura 2

A assembléia dos sócios elege a Diretoria, que traz as grandes linhas estratégicas. A estrutura operacional da instituição (a chamada secretaria executiva) é limitada e financiada pelos próprios sócios. No que se refere ao progresso relativo nos três grandes eixos de atuação (fomento, sistemas de informações e marketing), podemos afirmar que a agência conseguiu relativamente mais avanços na disponibilização de informações. Por exemplo, conseguiu publicar vários estudos sobre os pontos fortes e fracos da economia regional. Além disso, alavancou uma rede de parcerias com o setor público e o privado para a implementação de projetos de fomento a micro e pequenas empresas. Por exemplo, em parceria com as secretarias de desenvolvimento econômico das cidades, a agência protagonizou um conjunto de incubadoras de empresas (de base mista e tecnológica), que visa ao fortalecimento da base tecnológica e empresarial das micro e pequenas empresas da região.

No entanto, uma das grandes fragilidades da agência é sua base financeira. Na prática, isso faz com que o porta-fólio dos projetos ainda esteja relativamente pequeno e dependente de recursos humanos e financeiros dos sócios (como as próprias prefeituras), o que, substancialmente, afeta a autonomia e a efetividade da instituição. Na realidade, a instituição ainda está presa a um ciclo vicioso que se reforça pelo próprio raciocínio freqüentemente perverso de alguns dos stakeholders regionais: a agência não teria projetos, pois não teria recursos, e não teria recursos porque não teria projetos. Voltaremos ao tema mais adiante.

4. Um balanço inicial do arranjo da região do ABC paulista

Qual o balanço que podemos fazer das articulações entre lideranças públicas e privadas na região do Grande ABC paulista? Por um lado, a criação de novos arranjos como o consórcio, a Câmara Regional e a agência reflete uma consciência estratégica dessas lideranças acerca da possibilidade de elaborar um projeto territorial voltado para a inserção da região na economia mundial, apesar da pujança das forças macro e microeconômicas. Na realidade, a construção coletiva de um planejamento regional no ABC paulista simboliza o embrião de um novo modelo de governança metropolitana. O novo arranjo institucional evidenciou a maturidade dos atores locais à medida que conseguiram avançar no processo de negociação de conflitos e na busca flexível e pragmática de soluções para os problemas que têm em comum. Apesar de divergências ideológicas e de interesses freqüentemente conflitantes, as novas instituições vêm se enraizando em uma cultura inovadora de planejamento regional no ABC paulista. Essa nova cultura de governança regional vem, também, se configurando como uma fonte de inspiração para o novo governo federal, que retoma o tema metropolitano no âmbito de uma agenda mais abrangente para o desenvolvimento nacional. [2]

No entanto, depois de mais de uma década de experimentação com a gestão de uma cidade-região como a do Grande ABC paulista, é também preciso apontar os limites desses novos arranjos no âmbito do atual estágio do federalismo brasileiro.

Uma das principais fragilidades do modelo ABC é a ausência de um respaldo institucional dentro da federação brasileira. Paradoxalmente, podemos, de certa forma, alegar que a flexibilidade e a informalidade têm se mostrado simultanamente os pontos forte e fraco do processo no ABC paulista. Por um lado, a informalidade proporcionou a possibilidade de rapidamente avançar na criação de projetos e acordos voltados para a solução de problemas que os atores têm em comum. Por outro lado, a ausência de um respaldo institucional fez com que não houvesse nenhuma garantia que os compromissos e os recursos financeiros – necessários para a implementação dos acordos – fossem garantidos. Por exemplo, vários dos acordos na área de macroinfraestrutura, sob a responsabilidade da esfera estadual, não saíram do papel em função da ausência de repasse de recursos. De certa forma, a construção de uma regionalidade inovadora no ABC paulista proporcionou novos consensos com institucionalidades frágeis.

O resultado paradoxal desse cenário foi o surgimento de um sistema híbrido com características do novo e do velho regionalismos. Por um lado, a elaboração de uma visão estratégica do futuro e a formulação de projetos de interesse comum no bojo de um processo participativo de planejamento estratégico representaram traços de um novo padrão de governança metropolitana alinhado com a atual tendência internacional, que analisamos anteriormente. Por outro lado, em função da ausência de respaldo institucional do novo arranjo financeiro, não presenciamos muitos avanços no padrão de financiamento dos projetos proporcionados pelo novo regionalismo. A frágil inserção institucional do novo arranjo fez com que não houvesse uma previsibilidade e uma transparência na chegada dos recursos financeiros indispensáveis para alavancar a implementação dos projetos estratégicos. Conseqüentemente, o processo de captação de recursos para viabilizar os acordos e projetos regionais que ainda ocorre de forma pontual e pouco transparente e está longe de representar um componente sistêmico do arcabouço de novo regionalismo que está se consolidando no ABC Paulista. [3]

5. A necessidade de superar falsas dicotomias no debate sobre governança metropolitana

A avaliação sintética do caso do ABC paulista, na região metropolitana de São Paulo, estimula um conjunto de reflexões acerca da necessidade de superar falsas dicotomias freqüentemente encontradas no debate sobre o tema de governança metropolitana. Vale resumir algumas delas, para que possamos avançar na discussão sobre a boa governança metropolitana.

Consensos versus institucionalidades

A experiência européia evidenciou uma primeira geração de instituições metropolitanas, que deixou de lado os atores locais governos municipais, sindicatos de trabalhadores, ONGs, empresas e os partidos políticos, entre outros. Como discutimos anteriormente, várias das tentativas para criar arranjos formais de cima para baixo, sem participação dos atores locais, sofreram o chamado fetiche institucional, ou seja, a crença ilusória de que seria possível proporcionar mais eficiência e efetividade pela institucionalização de soluções metropolitanas, complementando, assim, uma gestão urbana pulverizada. O baixo grau de adesão dos atores locais inviabilizou muitas dessas iniciativas. A segunda safra de experiências européias é caracterizada pela busca de uma governança metropolitana, com participação intensa de atores públicos e privados na elaboração e implementação de projetos de interesse comum. Discutimos um exemplo interessante dessa nova abordagem, quando analisamos o arranjo de governança regional no Grande ABC paulista. No entanto, a principal fragilidade desta abordagem é a ausência de respaldo institucional perante o sistema federal brasileiro, com um reflexo negativo sobre a transparência e, previsibilidade, da chegada de recursos financeiros. No fundo, trata-se de um sistema que consegue proporcionar consensos com institucionalidades frágeis.

Não se trata de uma contradição entre consensos ou gestão participativa em redes compostas de atores públicos e privados e soluções institucionalizadas. Na realidade, a análise do ABC paulista mostra que, depois de um processo endógeno de aprendizagem entre atores públicos e privados voltados para a ação coletiva em prol de desenvolvimento regional é necessário avançar para a institucionalização de algumas das metodologias, que se enraizaram na cultura da gestão regional. Evidentemente não se trata de um tema fácil, pois se relaciona com a questão estrutural da repactuação das relações entre os entes que fazem parte da federação brasileira. [4]

Sistemas formais versus arranjos informais

Não encontramos nenhuma contradição entre arranjos informais e estratégias institucionais voltadas para a viabilização da gestão regional/metropolitana. Por exemplo, nenhuma das instituições regionais do ABC paulista tem respaldo institucional dentro da federação brasileira. No entanto, o capital social construído no decorrer de mais de uma década de aprendizagem coletiva na região formará a base para soluções institucionais bem sucedidas para o tema da gestão metropolitana.

Produtos versus processos legitimidade funcional versus legitimidade política

Conforme mencionamos anteriormente na discussão sobre o fetiche institucional, é ilusório montar uma estratégia metropolitana baseada na busca de uma racionalidade funcional sem envolvimento dos atores afetados pelos novos arranjos institucionais contemplados. No caso latino-americano, presenciamos exemplos desse fracasso durante as tentativas do regime militar de instalar uma gestão metropolitana de cima para baixo. Não se construía a base de uma legitimidade política para as estruturas institucionais vislumbradas, o que fez com que estas não tivessem sustentabilidade socioeconômica. Por outro lado, as novas formas de governança metropolitana que vêm surgindo como tendência mundial precisam provar sua efetividade em termos de equacionar verdadeiros problemas metropolitanos. Ou seja, além de se caracterizar pela legitimidade política (pois são embasadas no próprio protagonismo dos atores públicos e privados), as novas formas de governança regional e metropolitana deveriam reduzir os congestionamentos, a poluição ambiental e proporcionar um conjunto de projetos voltados para a competitividade sistêmica das cadeias produtivas regionais, para mencionar alguns dos desafios. Uma das grandes dificuldades do sistema ainda embrionário de governança regional no ABC paulista é que sua legitimidade política precisa se reforçar e complementar com a legitimidade funcional em termos da capacidade de equacionar problemas metropolitanos relacionados com a infra-estrutura urbana, meio ambiente e qualidade de vida das suas populações e empresas.

6. Conclusão

Uma avaliação da experiência internacional nos mostra que a conscientização acerca da crise e/ou a percepção de vantagens econômicas tem proporcionado um processo catalisador importante para a mobilização produtiva dos territórios metropolitanos. Um dos resultados diretos dessa mobilização foi a criação de fóruns e Agências de Desenvolvimento com uma participação ativa dos atores não-estatais.

No caso do ABC, a participação do setor privado e as organizações da sociedade civil, em organismos como a Agência de Desenvolvimento Econômico e a Câmara Regional, têm sido significativas, o que, por sua vez, desencadeou um grau de confiança entre atores públicos e privados e um comprometimento maior para viabilizar um processo maduro de planejamento regional. Essa avaliação reforça a impressão de que se trata de uma iniciativa que busca o alinhamento com as melhores práticas de gestão metropolitana em compatibilizar a legitimidade funcional e a credibilidade política.

A principal dúvida se refere à ausência de um arcabouço financeiro e institucional que dê respaldo aos processos embrionários de mobilização produtiva dos territórios metropolitanos. No caso europeu, verificamos que foram os chamados pactos territoriais com participação das várias esferas de governo, que reforçaram as estratégias de revitalização e/ou reconversão das áreas metropolitanas. Nesse sentido, formas embrionárias de gestão democrática em cidades-região como ABC Paulista merecem ser apoiadas por um processo de fortalecimento institucional impulsionado pelas esferas superiores de governo. Esse apoio não pode se transformar em uma camisa de força que não respeita a dinâmica territorial dos atores sociais, que vivem e constroem a cidade-região.

Talvez uma das formas mais interessantes de incentivar uma cultura de gestão metropolitana no atual quadro institucional do Brasil seja incentivar processos de aprendizagem por um apoio seletivo para projetos territoriais, que estão inseridos no âmbito de um planejamento estratégico mais abrangente elaborado anteriormente pelo atores locais. Em um segundo momento, o monitoramento minucioso dessa gestão metropolitana por contratos para determinadas funções pode gerar lições aprendidas para subsidiar um processo mais complexo e rico de institucionalização da gestão metropolitana do futuro.

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Jeroen Klink - Secretário de Desenvolvimento e Ação Regional do município de Santo André. Professor titular em economia regional no Programa de Mestrado em Administração no Centro Universitário Municipal de São Caetano do Sul. klink@alternex.com.br

Wendell Cristiano Lépore - Assistente de diretor de Desenvolvimento Econômico do município de Santo André. Mestrando no Programa de Mestrado em Administração no Centro Universitário Municipal de São Caetano do Sul. wclepore@santoandre.sp.gov.br