Uma proposta de melhora do índice de desenvolvimento humano municipal a partir do caso do Estado de São Paulo

Introdução

Atualmente existem vários indicadores que são utilizados para mensurar o desempenho de uma determinada atividade ou fenômeno nas mais variadas áreas de conhecimento que se possa imaginar. O Produto Interno Bruto (PIB) é utilizado para mensurar a economia e, também, acompanhar seu desempenho ao longo do tempo. Entretanto, o PIB, como medida de riqueza, tem sido bastante criticado por esconder a realidade social de muitos países que conciliavam riqueza com péssimas condições de vida refletidas nos campos da saúde, educação, moradia, alimentação etc.

O conceito de crescimento atrelado ao aumento da capacidade produtiva da economia cedeu lugar ao desenvolvimento econômico, uma combinação de crescimento com melhora nas condições de vida. Recentemente, tem havido uma preocupação em colocar o ser humano ao lado da riqueza econômica, procurando observar se o aumento da riqueza econômica pode resultar em progresso humano e em melhoria nas condições de vida. Essa nova forma de acompanhar o desempenho da riqueza e do progresso humano é sintetizada no conceito de desenvolvimento humano.

Desse modo, o desenvolvimento humano é definido como sendo o processo de aumento das escolhas das pessoas, que podem ser infinitas e mudar ao longo do tempo. No entanto, três delas são essenciais: levar uma vida longa e saudável, adquirir conhecimento e ter acesso aos recursos necessários para ter um padrão de vida decente, desfrutar de liberdade política, ter a garantia de direitos humanos etc. (UNDP, 1990, p.10).

A medida do desenvolvimento humano deve ser capaz de captar as realizações humanas, que diz respeito à saúde, educação, liberdade política, cultura etc., a fim de que os gestores de políticas públicas não tomem decisões equivocadas. Um escolha errada pode implicar desperdício de recursos e postergar os objetivos que se pretendem alcançar.

A pesquisa trabalha com a hipótese de que a ausência de um indicador de concentração de renda no Índice de Desenvolvimento Humano torna-o inconsistente com o conceito de desenvolvimento humano. Desse modo, analisa-se o comportamento dos indicadores de desenvolvimento humano, o IDH-M e de concentração de renda, o Índice de Theil, procurando estabelecer relações entre eles. Dada a inconsistência verificada entre melhora no desenvolvimento humano e piora na concentração de renda, sugeriu-se a inclusão de um indicador de concentração de renda no Índice de Desenvolvimento Humano Municipal.

Escolheu-se o Estado de São Paulo para realizar o estudo por se tratar do estado mais rico do país, que tem experimentado o desenvolvimento econômico que nenhum estado brasileiro experimentou. Entretanto, sabe-se que, neste estado, também há grandes desigualdades na distribuição de renda, nas condições sociais entre os indivíduos e entre os municípios. A heterogeneidade entre os municípios, e até mesmo entre as regiões de um determinado município, é uma situação típica de nosso país, dada sua dimensão, diversidade geográfica, histórica e cultural. No estado mais rico do Brasil, podemos encontrar situações de concentração de renda e de condições de vida semelhantes a muitos estados ou municípios pobres do país ou até mesmo situações semelhantes a de países pobres. Assim a heterogeneidade dentro de um estado rico, tido como padrão para muitos outros, constitui parte da justificativa para a presente pesquisa.

A partir de 1990, a contribuição do Estado de São Paulo para o Produto Nacional Bruto, a maior dentre os estados brasileiros, manteve-se em torno de 35%. No ano 2000, o estado respondeu por 8,85% do total das importações brasileiras. [2] As exportações (abrangendo desde suco de laranja e açúcar até automóveis e aviões) representaram, no mesmo ano, 35,92% das vendas externas brasileiras, enquanto que a participação paulista no sistema bancário nacional representou 51,3% dos depósitos totais, 58,94% das operações de crédito e 32,35% das agências bancárias (Anuário Estatístico do Estado de São Paulo, 2000).

O Estado de São Paulo possui 645 municípios, agrupados em três regiões metropolitanas (São Paulo, Baixada Santista e Campinas) e 13 regiões administrativas, subdivididas em 41 regiões de governo, chegando-se ao plano dos seus municípios-sedes (Anuário Estatístico do Estado de São Paulo, 1999, v.1, p.ix). No ano de 2000, o estado paulista abrigava aproximadamente 36.909.200 habitantes, [3] ou seja, pouco mais de 22% da população brasileira (Síntese de Indicadores Sociais 2000, p. 31) (Anuário Estatístico, 2000).

Também em 2000, a População Economicamente Ativa paulista (PEA) tinha um contingente estimado em 18.907.799 de pessoas, enquanto que a PEA brasileira era aproximadamente 80 milhões de habitantes. Assim, a PEA paulista representava pouco mais de 22% da brasileira (Síntese de Indicadores Sociais 2000, p. 120).

Diante do exposto, percebe-se que a economia paulista destaca-se por sua importância econômica, representando uma parcela significava da população brasileira e da população economicamente ativa. As importâncias econômicas e demográficas constituem, também, parte da justificativa para escolher esse estado para a realização da presente pesquisa.

A pesquisa está dividida em seis partes mais a introdução. A primeira, trata do conceito de desenvolvimento humano e sua medida, o IDH; a segunda aborda a distribuição de renda; a terceira estabelece relações entre desenvolvimento e distribuição; a quarta trata das limitações do IDH, a quinta discute uma proposta de inclusão de um indicador de concentração de renda no índice de desenvolvimento humano, e a última parte, traça as considerações finais deste trabalho.

1. O desenvolvimento humano e o IDH

Um conceito mais amplo que o de crescimento econômico e, de desenvolvimento econômico por si só não basta, é necessário, também, uma medida do desenvolvimento humano para que se possa acompanhar o progresso humano e assim, orientar as atividades de planejamento público e formulação de políticas públicas, quer seja na esfera federal, estadual ou municipal.

A medida criada para se mensurar o desenvolvimento humano foi o IDH, criado no início da década de 1990, para o PNUD, pelo conselheiro especial Mahbub ul Haq. É uma contribuição para buscar medidas socioeconômicas mais abrangentes, que não leva em conta apenas o aspecto da renda e combina três dimensões básicas no desenvolvimento humano, a saber:

• Longevidade: medida pela esperança de vida ao nascer, também reflete as condições de saúde da população.
• Educação: medida por uma combinação da taxa de alfabetização de adultos e a taxa combinada de matrícula nos níveis de ensino fundamental, médio e superior.
• Renda: medida pelo poder de compra da população, baseado no PIB per capita ajustado ao custo de vida local para torná-lo comparável entre países e regiões, por meio da metodologia conhecida como paridade do poder de compra (PPC).

A partir desse indicador, vários outros foram criados, a exemplo do Índice de IDH-M. Idealizado pela Fundação João Pinheiro e pelo IPEA, será utilizado, nesta pesquisa, para avaliar o desenvolvimento humano nos municípios do Estado de São Paulo.

Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M

Como medida de desenvolvimento humano, optou-se pelo IDH-M em vez do IDH. A metodologia do IDH-M foi desenvolvida por um grupo de pesquisadores da Fundação João Pinheiro e do IPEA para um estudo pioneiro sobre o desenvolvimento humano nos municípios mineiros, realizado em 1996, com o apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (Fapemig).

A razão pela opção para verificar a evolução do desenvolvimento humano do Estado de São Paulo deve-se principalmente ao fato de que os municípios são unidades geográficas menores e sociedades muito mais abertas, tanto do ponto de vista econômico quanto do ponto de vista demográfico, do que um país ou uma região, fazendo com que o PIB per capita não seja um bom indicador da renda efetivamente apropriado pela população residente, e a taxa combinada de matrícula não seja um bom indicador do nível educacional efetivamente vigente no município.

Para a constituição do IDH-M, o PIB per capita utilizado para o cálculo do IDH foi substituído pela renda familiar per capita média do município. A dimensão educação também foi adaptada, uma vez que a matrícula considerada no IDH, em um dado município, pode ser pouco indicativa do investimento da população local em educação devido à migração temporária motivada pela busca de ensino eventualmente concentrado em poucos municípios (ensino superior, por exemplo). Assim, a freqüência à escola é utilizada como proxy da matrícula no cálculo do IDH-M. A esperança de vida ao nascer trata-se do mesmo conceito utilizado pelo IDH.

Assim, o IDH-M é um indicador baseado no IDH, adaptado e desenvolvido para melhor retratar a realidade humana dos municípios. Além de representar melhor as condições de renda e de educação efetivamente vigentes no nível municipal, eles podem ser obtidos diretamente dos censos demográficos.

A metodologia de cálculo do IDH-M envolve a transformação das três dimensões por ele contempladas (longevidade, educação e renda) em índices que variam entre 0 (pior) e 1 (melhor), e a combinação desses índices em um indicador síntese. Quanto mais próximo de 1 o valor desse indicador, maior será o nível de desenvolvimento humano do município ou região.

Assim, o IDH-M resulta da combinação de três dimensões:

• Longevidade: medida pela esperança de vida ao nascer (número médio de anos que as pessoas viveriam a partir do nascimento) pela seguinte fórmula: (valor observado do indicador limite inferior)/(limite superior limite inferior). Os limites inferior e superior equivalem a 25 e 85 anos, respectivamente.
• Educação: medida por uma combinação da taxa de alfabetização e a taxa combinada de matrícula nos níveis de ensino fundamental, médio e superior. Utiliza-se a freqüência à escola como proxy de matrícula, o que evita problemas como a duplicidade de contagem (se a pessoa se matricula em mais de uma instituição de ensino) e as desistências ocorridas após a realização de uma matrícula. A taxa de alfabetização, com peso 2/3, trata-se do percentual das pessoas acima de 15 anos de idade que são alfabetizadas, ou seja, que sabem ler e escrever, pelo menos, um bilhete simples. A taxa bruta de matrícula tem peso 1/3, trata-se da razão entre o número total de pessoas de todas as faixas etárias que freqüentam os cursos de ensino fundamental, médio e superior e a população de 7 a 22 anos.
• Renda: medida pela renda per capita média ajustada (RFPC), para adequação dos valores-limite da fórmula de obtenção do IDH-Renda. Os valores de $ 40.000 PPC e $100 PPC estabelecidos pelo PNUD foram convertidos para os valores-limite de R$ 1.559,24 e R$ 3,90, utilizando-se, para isso, a relação entre o PIB per capita em $PPC do Brasil no ano de 2000 e a renda familiar per capita média mensal do Brasil, em reais, apurada pelo Censo Demográfico de 2000. A renda per capita é a razão entre o somatório da renda per capita de todos os indivíduos e o número total desses indivíduos. A renda per capita de cada indivíduo é definida como a razão entre a soma da renda de todos os membros da família e o respectivo número de membros. Os valores estão expressos em reais de 1º de agosto de 2000.

Para classificar os municípios em cinco categorias, foram estabelecidas as seguintes faixas de IDH-M:

0,00-0,299............................ Baixo desenvolvimento humano

0,300-0,499.......................... Médio baixo desenvolvimento humano

0,50-0,649............................ Médio desenvolvimento humano

0,650-0,799.......................... Médio alto desenvolvimento humano

0,80-1,000............................ Alto desenvolvimento humano

No ano de 2000, nenhum município enquadrou-se nas duas primeiras faixas de baixo desenvolvimento humano, apenas três municípios (0,5% dos 645), onde vivia 0,1% da população, foram enquadrados na faixa de IDH-M médio, enquanto que o número de municípios com IDH-M médio-alto foi de 467 (72,4%), onde vivia 27,8% da população, e 175 municípios (27%), onde vivia, 72,1% da população, enquadraram-se na faixa de IDH-M alto. O mapa a seguir mostra o predomínio de apenas duas faixas de IDH-M (Médio alto e Alto), em que se enquadram 99,53% dos municípios que abrigavam 99,9% da população estadual.

Mapa 1: Índice Municipal de Desenvolvimento Humano (IDH-M), municípios do Estado de São Paulo, 2000.

Fonte: PNUD, 2003. Elaborado pelo autor. Base cartográfica do Estado de São Paulo fornecida pela Fundação Seade.

Ao se comparar os dados do ano 2000 com os de anos anteriores, verifica-se que todos os municípios paulistas apresentaram uma melhora contínua na performance do IDH-M, o que equivale a dizer que todos melhoraram em termos de desenvolvimento humano. Entretanto, dado o fato de que o IDH-M não atribui peso diferenciado para cada uma das dimensões (longevidade, educação e renda) e tratar-se de uma média aritmética simples, a melhora na performance do indicador não significa necessariamente que um determinado município melhorou em todas as dimensões. Ele pode ter melhorado em duas dimensões e piorado em outra e, mesmo assim, conseguido uma melhora no desenvolvimento humano.

2. Distribuição de renda

O Brasil caracteriza-se por ser um país com elevada concentração de renda relativamente aos demais. No ano de 1997, os 10% mais ricos se apropriavam de, aproximadamente, 50% da renda total, enquanto que os 50% mais pobres se apropriavam de pouco mais de 10% da renda total. A parcela de renda recebida pelos 1% mais ricos era maior (13,8%) que a parcela de renda recebida pelos 50% mais pobres (11,8%). A renda média do 1% mais rico era quase 59 vezes maior que a renda média dos 50% mais pobres (Hoffmann, 2000, p.88). A concentração de renda pode ser mensurada de diversas formas. As mais utilizadas nesta pesquisa serão:

a) Coeficiente de Gini

Trata-se da medida de concentração mais freqüentemente aplicada à renda, à propriedade fundiária e à oligopolização da indústria. Esse coeficiente é medido pela seguinte fórmula geral (Sandroni, 1994, p.57):

Sendo que:

Xi = percentagem acumulada da população (pessoas que recebem a renda);

Yi = percentagem acumulada da renda, até o estrato i; n = número de estratos de renda.

O coeficiente assume valores entre zero e um. No caso de perfeita igualdade, o coeficiente assume o valor zero, situação em que todos os indivíduos recebem a mesma renda. Em uma situação de extrema desigualdade, o coeficiente assume o valor 1, mostrando que uma pessoa recebe toda a renda (Rossi, 1982, p. 14).

b) Índice de Theil

Para demonstrar a desigualdade na distribuição da renda domiciliar entre os indivíduos no Estado de São Paulo e entre os municípios paulistas, foi utilizado o Índice L de Theil, calculado pelo PNUD/Ipea/FJP.

O Índice L de Theil "é o logaritmo da razão entre as médias aritmética e geométrica das rendas individuais sendo nulo quando não existir desigualdade de renda entre os indivíduos e tendente ao infinito quando desigualdade tender ao máximo". Os indivíduos com renda domiciliar per capita nula são excluídos do universo. É definido pela expressão que se segue (PNUD, 2003):

Sendo n é o número de indivíduos, Y é a renda total, e Yi é a renda do indivíduo i. Como a média aritmética m pode ser obtida via: m = Y/n, tem-se que L também pode ser expresso como o logaritmo da razão entre a média aritmética (ì) e a média geométrica () das rendas individuais:

O grau de desigualdade L de Theil é particularmente sensível a modificações na cauda esquerda da distribuição, enquanto que o índice de Gini é mais sensível a transferências regressivas na faixa com maior densidade de freqüência, em torno da moda ou da mediana da distribuição (Hoffmann, 2001, p. 52).

A medida de Theil envolve logaritmo e, portanto, não se aplica a situações, cujos números negativos ou nulos se apresentam. O índice de Gini é definido sem dificuldades para números negativos (Rossi, 1982, p.67).

A classificação do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) leva em conta cinco categorias de desigualdade:

0,000-0,299.......................... Baixo grau de concentração de renda

0,300-0,449.......................... Média baixa concentração de renda

0,450-0,599.......................... Média concentração de renda

0,600-0,749.......................... Média alta concentração de renda

0,750-1,000.......................... Alta concentração de renda

Conforme o Índice de Theil L, o estado paulista apresentou uma concentração de renda menor que o Brasil durante os anos 1970, 1980, 1991 e 2000. Comparando-se os períodos 1970-2000, o aumento percentual da concentração de renda no Brasil foi de 11,8%, enquanto que esse aumento no estado paulista foi menor, 8,6%. Para os períodos 1980-2000 e 1991-2000, o aumento da concentração da renda tem sido maior no Estado de São Paulo que no Brasil. Analisando a variação da concentração de renda no período mais recente 1991-2000, verifica-se que, enquanto a concentração da renda diminui em 1,3% no Brasil, no Estado de São Paulo, a concentração aumentou em 13% (tabela 01).

Comparado-se o Estado de São Paulo com os estados selecionados,1 verifica-se que, com exceção do ano de 1970, a concentração de renda tem sido menor no Estado de São Paulo que nos estados selecionados. No período de 1970-2000, somente os estados mineiro e gaúcho tiveram um aumento menor na concentração de renda que o estado paulista. No período 1980-2000, o Estado de São Paulo experimentou um aumento na concentração de renda de 22%. No período 1991-2000, o aumento na concentração de renda no Estado de São Paulo foi de 13%, o maior aumento entre os estados selecionados. Vale destacar que, neste período mais recente, o Brasil e três dos nove estados selecionados experimentaram redução na concentração de renda, um fenômeno que não ocorreu em outros períodos.

Tabela 1: Grau de desigualdade (Theil-L) para estados brasileiros selecionados versus Brasil: 1970-2000

Fonte: elaboração própria a partir de PNUD/Ipea/FJP, 1998 e 2003.

Assim sendo, verifica-se que apesar de o Estado de São Paulo experimentar uma concentração de renda relativamente menor que a dos demais estados selecionados, a evolução da concentração da renda, nesse estado, tem sido mais grave que nos demais.

Enquanto o grau de desigualdade no Estado de São Paulo oscila somente dentro de duas faixas de grau de desigualdade (Médio e Médio alto), ao longo do período 1970-2000, o grau de desigualdade dos municípios paulistas oscilou entre as cinco faixas de desigualdade. A tendência tem sido de aumento do número de municípios, que se enquadram nas categorias de grau de desigualdade mais elevada. No ano de 1970, 76,8% dos municípios se enquadravam na categoria de concentração Baixo e Médio baixo; já no ano de 2000, 55,7% dos municípios se enquadravam nas categorias de Médio, Médio alto e Alto grau de concentração (Tabela 2).

Observa-se ainda que, no ano de 1970, nenhum município se enquadrou na categoria de alto grau de concentração de renda, enquanto que, no ano de 2000, oito municípios (1,2%) passaram a se enquadrar nesta categoria.

Tabela 2: Número de municípios por faixa de concentração de renda (Theil) segundo a classificação do PNUD: 1970-2000

Fonte: PNUD/Ipea/FPJ, 1998 e 2003, tabu

Quanto à espacialização da desigualdade nos municípios paulistas, verificam-se que as categorias de desigualdade estão bastante dispersas, impossibilitando associar a localização do município com o grau de desigualdade. Comparando-se os mapas a seguir, percebe-se a tendência de aumento da concentração de renda nos municípios.

Mapa 2: Espacialização do grau de desigualdade nos municípios paulistas, 1970

Fonte: PNUD, 1998.

Mapa 3: Espacialização do grau de desigualdade nos municípios paulistas, 2000

Fonte: PNUD, 2003.

Quando se analisa a concentração da renda ao longo do tempo por intermédio das variações percentuais, verifica-se que, entre o período 1970-2000, apenas 11,7% dos municípios experimentaram redução na concentração de renda medida pelo índice de Theil, que se caracterizam pelo pequeno número de habitantes (23 mil, em média), pelo nível de renda per capita relativamente baixo (R$ 275,00, em média2). Esses municípios localizam-se principalmente na região oeste do estado. Apenas 13 não experimentaram nem aumento e nem diminuição da concentração de renda nas últimas três décadas e possuem as mesmas características daqueles que experimentaram redução na concentração de renda.

A maioria dos municípios (88,3%) experimentou aumento da concentração de renda, sendo que 26 experimentaram um aumento maior ou igual a 100%. Estes se enquadravam na categoria de baixo grau de concentração no ano de 1970 (Tabela 3).

Tabela 3: Número de municípios por faixa de variação de Theil: 1970-2000

Fonte: PNUD, 2003. Tabulação do autor.

Tabela 4: Distribuição da renda domiciliar* per capita, Estado de São Paulo, 1979, 1981, 1989 e 1998

Fonte: PNAD 1979, 1981, 1989 e 1998 (tabulações do autor).

Pode-se afirmar que a concentração de renda no estado paulista seguiu uma trajetória diferente da concentração no Brasil e nos demais estados selecionados. Comparando-se os períodos 1980-2000 e 1991-2000, verificou-se que a concentração de renda no Estado de São Paulo tem piorado.

Enquanto que, no ano de 1970, a maioria dos municípios (76,8%) enquadrava-se nas categorias de grau de desigualdade baixo e médio baixo, no ano de 2000, a maioria dos municípios (55,7%) enquadrava-se nas categorias de grau de desigualdade médio, médio alto e alto.

No que diz respeito à variação percentual da concentração de renda entre os municípios ao longo do período 1970-2000, percebeu-se que aumentou a porcentagem de municípios que experimentaram redução na concentração de renda, e também aumentou a porcentagem de municípios que tiveram elevação na concentração entre 0% e 25%.

A distribuição de renda no estado mais abastado do país está longe de ser modelo para os demais estados brasileiros: para o ano de 1998, os 10% mais ricos se apropriaram de uma parcela da renda domiciliar total semelhante aos 80% mais pobres. Neste ano, os 10% mais ricos recebiam, em média, cerca de 33 vezes mais que os 10% mais pobres.

Percebeu-se que a tendência de aumento de concentração de renda no Estado de São Paulo é verificada em três situações:

1. ao comparar o estado paulista com os estados selecionados e Brasil;
2. quando se analisa o comportamento dos municípios em termos de mudanças de categoria de desigualdade;
3. ao estudar a participação relativa dos pobres e ricos na renda domiciliar total. Em 1979, a razão entre a renda média apropriada pelos 10% mais ricos e 10% mais pobres era 29; em 1998, a razão salta para 33 (variação de 12%). O Índice de Gini também sugere aumento da concentração de renda no mesmo período.

O Estado de São Paulo, apesar de apresentar vantagens relativas em termos de distribuição de renda ao compará-lo com o Brasil ou outros estados selecionados, não está isento de um problema que pode impactar negativamente para que as pessoas tenham a oportunidade de ter um padrão de vida decente. Acredita-se que esse padrão é mais fácil de ser alcançado quando existe uma distribuição menos desigual da renda combinada com bons indicadores de saúde e de conhecimento.

Sendo assim, os dados indicam que a renda no Estado de São Paulo também é concentrada, no entanto, em uma magnitude menor que em outros estados selecionados. Tomando-se o Índice de Theil como medida, verificou-se que a concentração persiste e que não tem seguido a tendência de redução, assim como nos demais estados durante o período mais recente, 1991-2000.

A tendência de concentração de renda no estado paulista também é percebida quando se analisa a classificação dos municípios quanto ao grau de concentração (baixo, médio baixo, médio, médio alto e alto). Nos últimos anos, percebeu-se a redução no número de municípios que se enquadravam na categoria de baixa concentração de renda, enquanto que houve aumento no número de municípios que se classificam nas categorias mais elevadas de concentração de renda.

3. O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e o Índice de Theil

Entre os municípios paulistas, não há qualquer associação entre desenvolvimento humano e concentração de renda, medidos pelo IDH-M e Índice de Theil, respectivamente. Os municípios com o mesmo grau de concentração de renda podem ter níveis diferentes de desenvolvimento humano, tal como ocorre com os municípios paulistas de Santos e Barra do Turvo. Municípios pertencentes à mesma categoria de IDH-M possuem diferentes níveis de concentração de renda, como, por exemplo, Santos e Santana de Parnaíba. Existem casos de municípios com baixa concentração de renda convivendo com desenvolvimento humano relativamente baixo e também casos de municípios que conciliam alta concentração de renda com desenvolvimento humano relativamente alto.

Gráfico 1: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e Índice de Theil, municípios do Estado de São Paulo, 2000

Fonte: PNUD, 2003. Elaboração própria.

A renda per capita não está associada com a concentração de renda, conforme é possível observar no gráfico seguinte. Os municípios com elevada renda per capita não possuem, necessariamente, uma renda concentrada, a exemplo dos municípios de Santos e São Caetano do Sul. Os municípios com baixa renda per capita podem experimentar elevada concentração de renda, a exemplo do município Guapiara.

Gráfico 2: Renda per capita (Ln) e Índice de Theil, municípios do Estado de São Paulo, 2000

Fonte: PNUD, 2003. Elaboração própria.

Outras variáveis que compõem o IDH-M, tais como a taxa de alfabetização3, a taxa de freqüência escolar [4] (que combinadas formam a dimensão educação, IDH-M Educação) e também a variável esperança de vida, não apresentam qualquer associação com a concentração de renda.

Gráfico 3: Taxa bruta de freqüência escolar e Índice de Theil, municípios do Estado de São Paulo, 2000

Fonte: PNUD, 2003. Elaboração própria.

Assim sendo, duas constatações destacam-se:

1. a distribuição de renda não acompanhou a melhora no desenvolvimento humano ao longo das últimas três décadas. Para o Estado de São Paulo, enquanto houve uma melhora contínua na performance do IDH-M ao longo do período 1970-2000, a renda tornou-se mais concentrada e não há indícios de que o processo se reverta;
2. a concentração de renda não está associada com o desenvolvimento humano. Ainda que se analisem as dimensões do IDH-M desagregadas, não se verificou qualquer tipo de associação.

Diante do exposto, os resultados sugerem que a melhoria nos indicadores de desenvolvimento humano não garante reduções na concentração de renda, ao menos no Estado de São Paulo. Assim, as ações públicas destinadas a melhorar as condições de saúde, de escolaridade (aumento da taxa de freqüência escolar e aumento da taxa de alfabetização de adultos) e de renda (aumento da renda per capita), por si só, não seriam suficientes para lograr a melhoria na distribuição de renda.

O descompasso entre desenvolvimento humano e concentração da renda, ocorrido ao longo do período analisado, sugere um paradoxo e faz lembrar o argumento de Carlos Geraldo Langoni de que o aumento da concentração de renda não significou piora no bem-estar social durante o período 1960-1970.

A melhora no desenvolvimento humano e a piora na distribuição de renda são incoerentes com o conceito de desenvolvimento humano, que se trata de um conceito ampliado de desenvolvimento levando-se em consideração as realizações nas três dimensões básicas capazes de corroborar para o aumento de escolhas dos indivíduos, entre elas, ter os recursos necessários para desfrutar uma vida decente. A concentração de renda indica que poucos indivíduos estão se apropriando dos recursos necessários para desfrutar uma vida decente.

Assim, a incoerência entre desenvolvimento e concentração de renda sugere que um indicador ao captar o desenvolvimento humano em três dimensões (longevidade, educação e renda), seja condizente com o conceito de desenvolvimento humano. Esse aspecto metodológico e conceitual do desenvolvimento humano será retomado após a identificação das principais limitações do IDH.

4. Limitações e atributos do IDH

Um bom indicador de desenvolvimento humano deveria refletir todos os aspectos da experiência humana, sendo preciso garantir que a combinação dos componentes seja feita de forma coerente, refletindo, os fenômenos e conceitos que o índice pretende medir. Essa tarefa é bastante difícil e se torna ainda mais à medida que aumenta o número de dimensões. O IDH, desde sua criação, não tem sido poupado de críticas, até mesmo um de seus formuladores, Amartya Sen [5], demonstrou-se bastante resistente quanto ao poder de o índice captar a realidade sobre o desenvolvimento humano:

“(...) De fato, devo admitir que inicialmente não vi muito mérito no IDH em si mesmo, o qual, por acaso, eu tive o privilégio de ajudar a projetar. Primeiramente, expremi a Mahbud ul Haq, o criador do Relatório de Desenvolvimento Humano, grande ceticismo sobre a tentativa de se concentrar num índice imperfeito deste tipo, tentando captar num simples número uma realidade complexa sobre o desenvolvimento humano e a privação" (...) (PNUD, 1999, p. 23).

O conceito de desenvolvimento humano é profundamente mais rico que qualquer índice ou conjunto de indicadores possa captar. Isso também é verdade para outros indicadores.

Alguns índices são úteis ao focalizar a atenção e simplificar o problema, além de ser mais poderosos para chamar a atenção pública que uma longa lista de indicadores combinada com uma discussão qualitativa: (...) They are eye-catching. The strongest argument in their favor is that they show up the inadequacies of other indexes, such as GNP, and thereby contribute to an intellectual muscle therapy that help us to avoid analytical cramps (Streeten, 1994, p. 234).

Os críticos do IDH têm argumentado que, além dos pesos dos três componentes (longevidade, educação e renda), a decisão de quais variáveis foram incluídas e excluídas é arbitrária. Uma das críticas ao uso da renda média per capita deve-se ao fato de que ela esconde as desigualdades na distribuição de renda, no entanto, outros componentes do IDH, tais como a expectativa de vida e a escolaridade, também são médias e podem esconder grandes discrepâncias entre homens e mulheres, rico e pobre, população rural e urbana, diferente etnia ou grupo religioso (Streeten, 1994, p. 235).

A expectativa de vida e a escolaridade podem ser extremamente elevadas em um país que não preza a liberdade, como ocorre na China, por exemplo. Assim, é questionável se outras dimensões deveriam ser incluídas no IDH, entre elas, a liberdade e os direitos humanos. No entanto, as condições políticas são muito mais voláteis que indicadores como a educação e a saúde. O conhecimento de um indivíduo, por exemplo, não é perdido quando a renda familiar cai, o que significa existir uma certa estabilidade por parte dos indicadores humanos diferentemente do que ocorre com a liberdade e direitos humanos (Streeten, 1994, p.236).

Além da liberdade e do direito humano, outras dimensões como, por exemplo, participação política, ambiental, cultural, paz etc. também poderiam ser acopladas ao IDH. Entretanto, se por um lado, aproximar-se-ia de um indicador ideal do desenvolvimento humano, por outro, esbarraria-se na disponibilidade e na credibilidade de dados para todos os países e no fato de que algumas bases de dados não são comparáveis internacionalmente. A solução encontrada pelos formuladores do indicador foi a limitação das dimensões.

Além da questão conceitual, a empírica também merece algumas considerações. Os dados de muitos países em desenvolvimento sobre o PIB sofrem problema de cobertura incompleta, além de erros de medidas. Os países definem a escolaridade diferentemente; alguns deles não possuem dados sobre escolaridade de adultos desde 1970; os dados de matrícula não são internacionalmente comparáveis; algumas estatísticas de mortalidade infantil são baseadas em modelos matemáticos (Srinivasan, 1994, p. 241).

Algumas críticas quanto ao aspecto empírico do IDH são resumidas da forma que se segue:

(...) the HDI is conceptually weak and empirically unsound, involving serious problems of noncomparability over time and space, measurement errors, and biases. Meaningful inferences about the process of development and performance as well as policy implications could hardly be drawn from variations in HDI (Srinivasan, 1994, p. 241).

O Relatório do Desenvolvimento Humano de 2000 (Human Development Report) apresenta uma nota sobre as limitações estatísticas do IDH. Os problemas não são muito diferentes daqueles denunciados por Srinivasan, apesar da diferença de tempo entre as publicações. Inconsistência e incompatibilidade dos dados têm sido apontadas como limitações que dificultam o monitoramento do desenvolvimento humano nos países:

(...) Despite the considerable efforts of international organizations to collect, process and disseminate social and economic statistics and to standardize definitions and data collection methods, many problems remains in the coverage, consistency and comparability of data across countries and over time. These limitations are a major constraint in monitoring human development nationally and globally" (UNDP, 2000, p. 141).

Além das limitações do IDH, também é oportuno ressaltar que esse indicador tem servido de estímulo ao surgimento de indicadores mais aperfeiçoados. A partir do IDH, vários outros foram desenvolvidos a partir de seus princípios, com o intuito de se aproximar o máximo possível da realidade dos indivíduos e sem perder de vista o objetivo principal: captar o progresso humano pelas dimensões básicas: longevidade, educação e renda.

Entre os indicadores que surgiram a partir do IDH, pode-se citar, o IDG – Índice de Desenvolvimento Ajustado ao Gênero, o MPG – medida de participação segundo o gênero, o IPH - Índice de Pobreza Humana, o IDF - Índice de Desenvolvimento da Família, o IPRS – Índice Paulista de Responsabilidade Social e o IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal etc.

O IDG e a MPG foram introduzidos no Relatório de Desenvolvimento Humano de 1995 e refletem as desigualdades entre os sexos no desenvolvimento humano. Enquanto que o primeiro indicador capta as realizações em desenvolvimento humano básico, ajustadas às desigualdades entre sexos, o segundo tem o intuito de medir a desigualdade entre os sexos quanto às oportunidades econômicas e políticas (PNUD, 1999, p. 127).

O IPH foi apresentado pelo Relatório de Desenvolvimento Humano de 1997 ao introduzir o conceito de pobreza humana. Difere do IDH, que mensura as realizações médias nas dimensões básicas do desenvolvimento humano, uma vez que tem o objetivo de medir as privações nessas dimensões (PNUD, 1999, p.127).

O IDF é um indicador desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) no ano de 2003, com base nos dados da PNAD é calculável para as famílias e pode agregar-se a qualquer grupo demográfico, como, por exemplo, negros, famílias chefiadas por mulheres, crianças, idosos. A grande esperança dos formuladores desse indicador é que ele possa ser útil nas tarefas de avaliação do cumprimento de metas, avaliação do impacto de programas sociais e de focalização (Barros, Carvalho, Franco, 2003).

O IPRS, indicador de desenvolvimento humano para o Estado de São Paulo, foi criado pela Lei n. 10.765,6 é um dos resultados das discussões do Fórum São Paulo Século XXI [7] e foi desenvolvido pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade) com o intuito de fornecer à Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo um instrumento capaz de mensurar os resultados da gestão dos municípios paulistas (Seade, 2003, p. 7).

O IDH-M é um indicador desenvolvido pela Fundação João Pinheiro, ajustado para unidades geográficas menores que um país, tais como, um estado da federação, um município e até mesmo um bairro, distrito ou subprefeitura de um determinado município. [8]

5. Uma proposta de ampliação do IDH-M

Entre as várias críticas tecidas ao IDH, julga-se que a mais grave refere-se à distribuição de renda, devido ao aspecto conceitual do desenvolvimento humano, conforme já mencionado.

A gravidade do problema já fora lembrada no Relatório de Desenvolvimento Humano de 1990 (Human Development Report), quando esse indicador dava os primeiros passos. Tudo aponta que a principal limitação para a inclusão de estimativas de concentração de renda devia-se à confiabilidade e à comparabilidade dos dados. O coeficiente de Gini, a medida de desigualdade mais utilizada, estava disponível para menos de um quarto de um universo de 130 países, e, além disso, havia problema de confiabilidade (UNDP, 1990, p. 12).

Além de ressaltar a limitação dos dados, o relatório citado realizou uma ilustração empírica mostrando que a concentração de renda faz diferença ao classificar os países pela renda per capita (Tabela 5).

Tabela 5: Renda per capita ajustada pelo coeficiente de Gini, países selecionados, 1987.

Fonte: NDP, 1990, p.12 (com adaptações).

Nota: A fórmula para obtenção do PNB ajustado pela distribuição foi a seguinte: PNB Real ajustado=[(1-Gini)*PNB Real per capita].

Os 645 municípios do Estado de São Paulo apresentam uma certa homogeneidade do ponto de vista do desenvolvimento humano, uma vez que, no ano de 2000, a maioria deles, 467, se enquadrava na categoria de médio alto desenvolvimento humano; 175 se enquadravam na categoria de alto desenvolvimento, e apenas três deles foram classificados como sendo de médio desenvolvimento. Assim, 100% dos municípios se enquadram em categorias desejáveis de desenvolvimento humano, causando a impressão de que os indivíduos desses municípios levam uma vida longa e saudável, são fartos de conhecimento e desfrutam um padrão de vida decente.

A boa performance do IDH-M nos municípios paulistas esconde um grave problema não captado pelo indicador de desenvolvimento humano: a concentração de renda. Conforme analisado no capítulo anterior, apesar de o Estado de São Paulo ter uma renda relativamente menos limitada, seu grau de concentração é expressivo e, portanto, digno de atenção.

Com o intuito de mostrar que a concentração de renda altera o quadro de desenvolvimento humano delineado pelo IDH-M, serão realizadas algumas ilustrações empíricas, incluindo o Índice L de Theil no IDH-M para os 645 municípios paulistas no ano de 2000.

Denominando-se o novo indicador que inclui a concentração de renda de Índice de Desenvolvimento Humano Municipal Amplo de IDHA-M, tem-se a seguinte fórmula [9] para sua obtenção:

Sendo:

T = Índice L de Theil;

(1-T) = Subtração de Theil da unidade. Quanto maior o numerador, menor a concentração de renda e melhor o indicador;

IDH-M = Índice de Desenvolvimento Humano Municipal.

Observa-se que o novo indicador preserva as características básicas dos IDH-Ms, tais como:

1. as duas variáveis do indicador estão ponderadas, igualmente optou-se por um sistema neutro de pesos; [10]
2. o indicador sintético varia entre 0 e 1, sendo que 0 simboliza a ausência de desenvolvimento humano, e 1, o máximo de desenvolvimento humano que um município pode alcançar.

O IDHA-M, ao incluir a concentração de renda medida pelo índice L de Theil, revela-se significativo, uma vez que não se correlaciona significativamente com o IDH-M. Assim, o ato de levar em conta a concentração de renda no desenvolvimento humano faz diferença, sinaliza o fato de que existem municípios no Estado de São Paulo que conciliam alto desenvolvimento humano com elevada concentração de renda e vice-versa. Isso tudo será revelado ao longo deste capítulo.

Gráfico 4: IDHA-M e IDH-M, municípios do Estado de São Paulo, 2000

Fonte: PNUD, 2003. Elaboração própria.

O argumento que ressalta a importância do indicador é reforçado pelo gráfico a seguir, que mostra a relação entre o novo indicador e o Índice de Theil para o ano de 2000. Ambos os indicadores estão negativamente correlacionados, o que era desejável: quanto menor a concentração de renda, maior o IDHA-M e vice-versa.

Gráfico 5: IDHA-M e Índice de Theil, municípios do Estado de São Paulo, 2000

Fonte: PNUD, 2003. Elaboração própria.

A diferença primordial entre o IDHA-M e o IDH-M é que o novo indicador reflete melhor a dimensão renda, uma proxy do padrão decente de vida. Em outras palavras, um indicador de desenvolvimento, que considera a concentração de renda, aproxima-se mais do conceito de desenvolvimento humano sugerido pelo Relatório de Desenvolvimento Humano: "processo de aumento das escolhas das pessoas". A renda faz parte dessas escolhas e é também o recurso necessário para se ter um padrão de vida decente e, portanto, não pode ser concentrar nas mãos de poucos. Estes poucos estariam levando um padrão de vida elevado em detrimento da maioria.

Acredita-se que é incoerente enquadrar um país, estado, município ou até mesmo um bairro na categoria de alto desenvolvimento humano, quando os indivíduos dessas unidades demográficas convivem com elevada concentração de renda. Assim, a ilustração empírica de um novo indicador de desenvolvimento humano procura desmistificar essa incoerência, também percebida nos municípios do Estado de São Paulo, conforme o mapa que se segue.

Mapa 4: IDHA-M, municípios do Estado de São Paulo, 2000

Fonte: PNUD, 2003. Elaborado pelo autor.

Base cartográfica do Estado de São Paulo fornecida pela Fundação Seade.

A inclusão de um índice de concentração de renda (Índice L de Theil) no Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) mudou significativamente a classificação dos municípios por categoria de IDH, conforme ilustra o mapa. Com essa adaptação, nenhum município atinge o grau máximo de desenvolvimento humano, diferentemente da situação em que se despreza a concentração de renda, e, então, 175 municípios se enquadravam na categoria de alto desenvolvimento humano.

O novo indicador IDHA-M sugere a predominância de duas categorias de desenvolvimento, médio alto e médio. A maioria dos municípios (67%) se enquadra na categoria de médio alto desenvolvimento, onde vive 48% da população paulista, enquanto que 32% dos municípios se enquadram na categoria de médio desenvolvimento humano, onde vive a maioria da população (51%).

Ao incluir a concentração de renda no indicador de desenvolvimento, há uma alteração total da ordem dos municípios segundo o IDH-M. Muitos municípios, que ficavam entre os primeiros no ranking do IDH-M com o novo indicador, perdem posições para municípios que possuem a renda menos concentrada. Os municípios, que possuem a renda menos concentrada, ganharam posição no ranking, uma prova de que a inclusão da concentração de renda no índice de Desenvolvimento Humano tem efeito significativo.

Tabela 6: Ordem dos municípios selecionados do Estado de São Paulo segundo IDHA-M e IDH-M, 2000

Fonte: PNUD, 2003; Seade, 2000. Tabulação própria.

Nota: Aos municípios com o mesmo valor de IDHA-M e IDH-M, optou-se por classificá-los na mesma ordem.

Quando se desagrega as categorias de desenvolvimento, procurando colocar em cada uma delas um número igual de municípios (em média, 130), o mapa do Estado de São Paula apresenta uma nova configuração, permitindo uma melhor caracterização do desenvolvimento humano, conforme o mapa seguinte. Assim, municípios que, conforme o IDH-M, se enquadravam na categoria de alto desenvolvimento humano, passaram a ser classificados como de baixo desenvolvimento humano. A concentração de renda é a única explicação para o fato. Exemplos de municípios que confirmam a afirmação: São Paulo, Pedrinhas Paulista, Barretos etc.

Mapa 5: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal Amplo (IDHA-M), municípios paulistas, 2000

Fonte: PNUD, 2003. Elaborado pelo autor.

A nova categoria de desenvolvimento humano do IDHT-M permite identificar um padrão territorial razoavelmente definido pela distribuição dos municípios: os que se enquadram na categoria de baixo e médio baixo desenvolvimento estão localizados praticamente em três regiões – extremo oeste, extremo sul e em parte considerável do litoral. Os municípios que se enquadram nas demais categorias localizam-se, principalmente, na região central e parte do norte do estado.

Com o intuito de melhor caracterizar o padrão espacial do IDHA-M, realizou-se uma comparação entre esse indicador e a renda per capita dos municípios paulistas sintetizada no gráfico a seguir. Verifica-se que existe uma correlação baixa (R2 = 0,113) entre as duas variáveis em questão. Assim, municípios com elevado IDHA-M convivem com baixa renda per capita, como, por exemplo, Álvaro de Carvalho, Arandu e Borá. Não é muito comum encontrar municípios com baixo IDHA-M convivendo com elevada renda per capita, como é o caso de Santana de Parnaíba. Entretanto, vários municípios com elevada renda per capita possuem um IDHA-M abaixo do esperado, dada sua renda, como, por exemplo, São Paulo, Campinas, Barueri, Cotia etc. (Gráfico 6).

Gráfico 6: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal Amplo (IDHA-M) versus renda per capita, municípios do Estado de São Paulo, 2000

Fonte: PNUD, 2003. Elaboração própria.

Os dados sugerem que não existe uma correlação expressiva entre desenvolvimento humano e concentração de renda.

Assim, pode-se identificar, principalmente, grupos distintos de municípios (Gráfico 7):

1. municípios que conciliam alto e médio alto desenvolvimento humano com baixa concentração de renda: São Caetano de Sul, Santos e Ilha Solteira;
2. municípios que conciliam alto e médio alto desenvolvimento humano com elevada concentração de renda: Santana de Parnaíba, Barueri, Águas de São Pedro;
3. municípios que conciliam médio desenvolvimento humano com baixa concentração de renda: Arco-íris, Álvaro de Carvalho etc.;
4. municípios que conciliam médio desenvolvimento humano com elevada concentração de renda: Guapiara, Teodoro Sampaio, Emilianópolis etc.

Gráfico 7: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal Amplo (IDHA-M) versus Índice de Theil

Fonte: PNUD, 2003. Elaboração própria.

6. Considerações finais

Esta pesquisa teve o intuito de mostrar a relação entre a distribuição de renda e o desenvolvimento humano no Estado de São Paulo. Verificou-se que não existe correlação entre essas variáveis (R2=0,005), e, assim, os municípios podem conciliar alto desenvolvimento humano com baixa concentração de renda, o que seria mais desejável, uma vez que os indivíduos teriam mais oportunidades de escolhas: levariam uma vida longa e saudável, teriam acesso ao conhecimento e aos recursos necessários para desfrutar uma vida decente.

Percebeu-se uma certa incoerência ao analisar a evolução do desenvolvimento humano e da concentração de renda ao longo das últimas três décadas: aumento do desenvolvimento humano e piora na distribuição de renda. Acredita-se que essa relação indica que o IDH-M deveria incluir uma medida de concentração de renda para captar melhor o desenvolvimento humano e desviar-se da incompatibilidade apontada.

A ausência de um indicador de concentração de renda no Índice de Desenvolvimento Humano no Brasil não se justifica, uma vez que temos disponibilidade dos dados sobre a distribuição de renda e sua respectiva confiabilidade, diferentemente de alguns países latinos-americanos e africanos, o que inviabiliza a proposta.

Com a preocupação de que o indicador de desenvolvimento humano capte melhor a realidade em que os indivíduos vivem, incluiu-se o Índice de Theil no IDH-M formando, então, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal Ampliado (IDHA-M), para mostrar o quanto a concentração de renda pode alterar o IDH-M dos municípios paulistas.

Os resultados mostraram que o exercício teórico foi consistente, uma vez que:

1. a correlação entre o IDH-M e o IDHA-M é baixa (R2=0,075): o indicador sugerido difere significativamente do convencional;
2. existe correlação entre o indicador proposto e a concentração de renda (R2=0,8770): o indicador capta plenamente a concentração de renda;
3. os municípios com IDH-M alto passam a se enquadrar em categorias mais baixas quando se considera a concentração de renda.

Fazendo-se uso de um indicador que procura captar a realidade socioeconômica em diversos aspectos, pode-se evitar que os formuladores de políticas públicas tomem decisões equivocadas quanto ao destino de recursos. Um município com elevada concentração de renda pode necessitar da intervenção pública tanto quanto um município com baixo índice de desenvolvimento humano.

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*Professor das Faculdades Iesa, Universidade Metodista de São Paulo e Central de Ensino, Economista da Prefeitura do Município de Santo André-SP, Secretaria de Desenvolvimento e Ação Regional (Observatório Econômico). Esta pesquisa constitui parte da dissertação de mestrado defendida no Programa de Estudos Pós-graduados em Economia Política, PUC/SP, em 13/4/04, orientada pelo prof. dr. Julio Manuel Pires.

*A renda domiciliar nula foi excluída.